Η ΡΥΘΜΙΣΗ ΧΩΡΟΥ ΣΤΗ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ
Σκέψεις για ένα μεταρρυθμιστικό πλαίσιο

Σταύρου Χρ. Τσέτση, Δρ. ΕΜΠ(*)

Αστικός σχεδιασμός και πολιτική ατζέντα. Πορείες ασύμπτωτες;

Η οργάνωση χώρου της επικράτειας, με την έννοια της προώθησης μιας συγκροτημένης χωροταξικής πολιτικής με συγκεκριμένους στόχους, στρατηγική, μέτρα, μέσα/ εργαλεία, πόρους και χρονοδιάγραμμα, δεν αποτέλεσε -πλην ελαχίστων περιπτώσεων και αυτών διακεκομμένων χρονικά- αντικείμενο υψηλής, ακόμη και μέσης προτεραιότητας, στην πολιτική ατζέντα της χώρας.

Ως αποτέλεσμα, η ιστορική εξέλιξη των ελληνικών αστικών κέντρων, ως πλέγμα των μεταξύ τους σχέσεων και κάθε μιας ξεχωριστά, -με την έννοια προγραμματισμού των επεκτάσεων και των πρωταρχικών υποδομών, αναβάθμισης υφισταμένων ιστών, συναρμογής του δομημένου με το αστικό περιβάλλον- δεν υπήρξε αντικείμενο σχεδιασμού, παρά μόνο αποσπασματικών και ad hoc παρεμβάσεων.

Οι επεμβάσεις της πολιτείας στο οικιστικό περιβάλλον, είχαν περισσότερο χαρακτήρα έργων τεχνικής και κοινωνικής υποδομής -με ιδιαίτερη ένταση από τα τέλη της δεκαετίας του 80, στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής περιφερειακής πολιτικής- παρά δράσεων χωροταξικού χαρακτήρα.

Η έντονη κατασκευαστική δραστηριότητα για την ενίσχυση των απαραίτητων υποδομών, ακόμη και στην πλέον ευφορική της περίοδο, από το 1994 και εντεύθεν, μέσω ΚΠΣ ΙΙ, Ταμείου Συνοχής, Πρωτοβουλιών, ΕΤΕπ, δεν συνοδεύτηκε από τα απαραίτητα μέτρα χωρικών ρυθμίσεων, παρόλο ότι ακολούθησε, προβλεπόμενος οικοδομικός οργασμός. Μέτρα τα οποία θα ενίσχυαν τα πολλαπλασιαστικά οφέλη των εισρεόντων πόρων και των επιπτώσεων τους, αλλά και θα διοχέτευαν την οικιστική δυναμική σε πιο βιώσιμους στόχους.

Σ’ αυτό το πλαίσιο, η ελληνική πόλη -αστικές συναθροίσεις και οικισμοί γενικότερα- συνεχίζει να οικοδομείται σε σημαντικό βαθμό extra muros, βάσει παρεκκλίσεων/ εκτός σχεδίου περιαστικά, ενώ η intra muros έκρηξη του οικοδομικού όγκου, δημιουργεί εκ των πραγμάτων επιπρόσθετες πιεστικές ανάγκες αναπλάσεων/ αναβαθμίσεων/ βελτιώσεων των υφιστάμενων πολεοδομικών ιστών.

Μόνο στις αρχές της δεκαετίας, μία σειρά διαταγμάτων -στο πνεύμα των επιταγών της Ε.Ε., αλλά και αποφάσεων του ΣτΕ για ενέργειες αναπτυξιακού χαρακτήρα- έδωσε το αναγκαίο θεσμικό πυρήνα για παρεμβάσεις στον τομέα της χωροταξίας ( ).

Όμως οι απαραίτητες δομικές παρεμβάσεις στους κρίσιμους εκείνους παράγοντες οργάνωσης χώρου -σύνταγμα, εξορθολογισμός και ειδίκευση θεσμικού πλαισίου, αρμοδιότητες για ουσιαστική αποκέντρωση και μεταφορά εξουσιών στις τρεις διοικητικές βαθμίδες και σαφείς ρόλους για όλα τα επίπεδα προγραμματισμού, φορείς άσκησης πολεοδομικής πολιτικής- ουδέποτε απετολμήθηκαν.

Οι καταβολές των αγκυλώσεων.

Η «πολιτική υπεκφυγή», ασφαλώς δεν αποτελεί τυχαίο γεγονός. Η παραγωγή χώρου αποτελεί μία ιδιαίτερα χρονοβόρα διαδικασία, στην οποία εμπλέκονται πλειάδα άμεσα ή έμμεσα ενδιαφερομένων. Οι άκρως παρατεταμένοι χρόνοι εκπόνησης και θεσμοθέτησης των πολεοδομικών σχεδίων -που συνήθως δεν σχετίζονται με αμιγώς σχεδιαστικά ζητήματα- ουσιαστικά αντιστρατεύονται σε κάθε εγχείρημα αστικής πολιτικής. αλλά και στην περίπτωση που ένα Σχέδιο τελεσφορήσει, συχνά καλείται να εφαρμοστεί, βάσει μη επικαιροποιημένων δεδομένων.

Παράλληλα προϋποθέτει επαρκείς διοικητικές δομές και τεχνογνωσία, σαφείς αρμοδιότητες και μηχανισμούς απεμπλοκής αγκυλώσεων, που αποτελούν ακόμη το ζητούμενο.

Εξάλλου το όλο εγχείρημα σε κάθε του φάση, ενέχει κίνδυνο πολιτικού κόστους, κατά κανόνα πρόσκαιρο, αλλά «δυνάμει μοιραίο», ιδίως σε προεκλογικές περιόδους, σε αντίθεση με τις προσφιλείς και αδάπανες εξαγγελίες για προοπτικές «ένταξης στο Σχέδιο Πόλεως» και «νομιμοποίηση αυθαιρέτων». Γίνεται κατανοητό ότι κάθε επιχείρηση πολεοδομικής διευθέτησης δεν έχει εμφανή βραχυπρόθεσμα αποτελέσματα και ότι δεν παρέχει εγγυήσεις «τελικού προϊόντος», αφού ενίοτε η όλη προσπάθεια εγκαταλείπεται, τελματώνει ή και ακυρώνεται μετά από προσφυγές στο ΣτΕ.

Αποφάσεις του τελευταίου π.χ. περί (μη) αρμοδιότητος της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης στο πολεοδομικό σχεδιασμό, προκάλεσαν στο παρελθόν σημαντικότατες καθυστερήσεις στο συνολικό προγραμματισμό, που σε ορισμένες περιπτώσεις ισοδυναμούν με ματαίωση( ) .

Διακριτοί ρόλοι

Είναι γεγονός ότι αποφάσεις δικαστηρίων έχουν ασκήσει σημαντικό ρόλο στην προώθηση τομεακών πολιτικών. Από τα χαρακτηριστικότερα παραδείγματα θα μπορούσαν να αναφερθούν οι δυο αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου μετά από προσφυγή του Ευρωκοινοβουλίου( ), της 22/5/1985 που καταδίκασε το Συμβούλιο Υπουργών Μεταφορών για παράλειψη εκπληρώσεως των υποχρεώσεων ως προς την προώθηση της κοινής πολιτικής μεταφορών και της 30/4/1986 η οποία επιβεβαίωσε την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού της Συνθήκης (και) στις αεροπορικές μεταφορές ( ).

Οι ανωτέρω ενίσχυσαν αποφασιστικά την πολιτική δέσμευση των κρατών μελών, για την ολοκλήρωση της εσωτερικής κοινοτικής αγοράς, δίνοντας νέα ώθηση στη Κοινή Ευρωπαϊκή Πολιτική στον τομέα των Μεταφορών.

Όμως είναι η τελευταία (η εδραία πολιτική βούληση) που οφείλει να άρει τα (όποια) θεσμικά vacuum -παράγων εξόχως ανασταλτικός για τη ρύθμιση χώρου- και να αναλάβει πρωτοβουλίες διασφάλισης της απρόσκοπτης χάραξης, υιοθέτησης και εφαρμογής μιας αστικής πολιτικής.

Στην κορυφή των παραγόντων επηρεάζουν τη χωροταξική διάρθρωση της χώρας και οι οποίοι θα πρέπει να ληφθούν ιδιαίτερα υπόψη στο νέο πλαίσιο, βρίσκονται.

Οικουμενοποίηση: η αναβάθμιση/ ελκυστικότητα του χώρου ως όρος ανταγωνιστικότητα του.

Η παγκοσμιοποίηση, η εντεινόμενη δηλ. οικονομική αλληλεξάρτηση χωρών σε παγκόσμια κλίμακα -μέσω του αυξανόμενου όγκου και ποικιλίας των διασυνοριακών συναλλαγών, αγαθών, υπηρεσιών, διεθνών ροών κεφαλαίου και ευρείας διάχυσης (ΔΝΤ)- δημιουργεί νέα δεδομένα για τα αστικά κέντρα/ μητροπολιτικές περιοχές/ αστικά συστήματα.

Τα καθιστά πυλώνες των σύγχρονων μορφών ανάπτυξης, ως υποδοχείς παραδοσιακών και νέων μορφών παραγωγικότητας, την οποία και ανατροφοδοτούν. Η νέα αυτή -ανοιχτή στον έντονο ανταγωνισμό πραγματικότητα- ευνοεί αστικά κέντρα με προνομιούχα άρθρωση με τη διεθνή οικονομία και την ικανότητα να υποδεχθούν τις ροές της.

Είναι πρόδηλη η ανάγκη τα αστικά κέντρα της χώρας/ ο χώρος της γενικότερα, να καταστούν -ενόψει της εντεινόμενης αυτής κατάστασης, όπου οι πόλεις μάχονται για την ανάδειξη/ επιβεβαίωση/ κυριαρχία τους σε συγκεκριμένους οικονομικούς, παραγωγικούς, πολιτιστικούς τομείς- ανταγωνιστικότερα.

Η τελευταία σχετίζεται από την επάρκεια τεχνικών και κοινωνικών υποδομών τους , την ύπαρξη δομών Ε&Τ και τη διάχυση της καινοτομίας, το επιχειρηματικό περιβάλλον και την συνολική ελκυστικότητα μιας περιοχής, της οποίας ένα αναβαθμισμένο αστικό περιβάλλον αποτελεί προϋπόθεση.

Σε ένα τέτοιο, μη αναστρέψιμο, πλην διαχειρίσιμο διεθνές πλαίσιο, που διαγράφεται ένας νέος παγκόσμιος καταμερισμός δραστηριοτήτων, πόρων, εξουσίας, η ανάπτυξη θεωρείται ως μοχλός κοινωνικής και οικονομικής ευημερίας, η οποία διασφαλίζει προϋποθέσεις συνοχής -στην ΕΕ και καταστατικά- και το περιβάλλον στρατηγικός σύμμαχος και εταίρος της και όχι άλλοθι αναχρονισμών.

Εναρμόνιση με το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα.

Η εναρμόνιση/ συστοιχία των διατάξεων του νέου Συντάγματος, με αυτό του Ευρωπαϊκού Συντάγματος, εκ πρώτης όψεως ηχεί αυτονόητη( ). Όμως η τρέχουσα πρακτική σε ορισμένους κρίσιμους για την οργάνωση του χώρου τομείς, δημιουργεί σειρά ερωτημάτων, όπως:

• Εφαρμόζεται η αρχή της επικουρικότητας στα θέματα οργάνωσης/ ρύθμισης χώρου, σύμφωνα με την οποία δεν ανατίθενται σε υπερκείμενη (διοικητική εν προκειμένω) βαθμίδα, αρμοδιότητες που μπορούν να ασκηθούν καλύτερα σε κατώτερη;

• Είναι συμβατή η πρακτική νομιμοποίησης των αυθαιρέτων με το Άρθρο ΙΙ-97 του Ευρωπαϊκού Συντάγματος για την προστασία του περιβάλλοντος, που θέτει ως υποχρέωση της Ε.Ε. και των μελών «το υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και τη βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης»;

• Κατά πόσο η πολεοδομική αυθαιρεσία συνάδει με το Άρθρο ΙΙΙ-281 για τον τουρισμό, σύμφωνα με το οποίο η δράση της Ένωσης έχει ως στόχο να ενθαρρύνει τη δημιουργία περιβάλλοντος ευνοϊκού για την ανάπτυξη των επιχειρήσεων στον εν λόγω τομέα;

• Μπορούμε να μιλάμε περί εδαφικής συνοχής στη χώρα, σύμφωνα με το Άρθρο ΙΙΙ-220 περί οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής κατά το οποίο η Ένωση, προκειμένου να προαχθεί η αρμονική ανάπτυξη του συνόλου της, αναπτύσσει και συνεχίζει τη δράση της με σκοπό την ενίσχυση της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής της συνοχής;

Υπογραμμίζεται ότι σε διαφοροποιημένο επίπεδο τοπικό/ υπερτοπικό, περιφερειακό, επικράτειας, η εδαφική συνοχή διασφαλίζεται μέσω (των) κατάλληλων χωρικών ρυθμίσεων -που συχνότατα ενισχύονται από την ΕΕ- εφόσον εκπονηθούν/ θεσμοθετηθούν και υλοποιηθούν, σε εύλογο χρόνο, που συνιστά και το κρίσιμο σημείο του εξεταζόμενου τομέα.

• Κατά πόσο επιτυγχάνεται ο κύριος στόχος της διαρθρωτικής πολιτικής της Ε.Ε. -από τα ΜΟΠ έως το υλοποιούμενο ΚΠΣ ΙΙΙ- για μείωση των περιφερειακών ανισορροπιών, χωρίς την ύπαρξη μιας πραγματικής χωροταξικής πολιτικής, και όχι ανώδυνων χωρικών πλαισίων «διακήρυξης προθέσεων»; Αξίζει να σημειωθεί ότι το Άρθρο ΙΙΙ-233 για το Περιβάλλον, του Ευρωπαϊκού Συντάγματος σύμφωνα με το οποίο κατά τον σχεδιασμό της πολιτικής της στον τομέα του περιβάλλοντος, η Ένωση λαμβάνει υπόψη της την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη της Ένωσης στο σύνολό της και την ισόρροπη ανάπτυξη των περιοχών της,

Πιθανότατα οι απαντήσεις να μην είναι μονοσήμαντες, όμως τίθενται ζητήματα τα οποία η Πολιτεία δεν μπορεί να συνεχίσει να αγνοεί.

Η αναδυόμενη αστικότητα απαιτεί σύγχρονες προσεγγίσεις.

Η αναδυόμενη αστικότητα χαρακτηρίζεται από δραματική αύξηση της οικοδομικής δραστηριότητος με ανοδικές τάσεις, αυξανόμενη ζήτηση για οργανωμένη δόμηση, οικιστικές παρεμβάσεις κλίμακας και μεγαδομές για χώρους ψυχαγωγίας/ εμπορικά κέντρα και εντεινόμενη ζήτηση για παραθεριστική κατοικία.

Η εμπειρία κατέδειξε ότι η αστική δυναμική δεν ανακόπτεται, αλλά προσανατολίζεται σε στόχους βιωσιμότητας και ως εκ τούτου είναι αναγκαίο να ληφθούν υπόψη σύγχρονες προσεγγίσεις περί ανάπτυξης, που θα αντιμετωπίζουν και όχι θα αφορίζουν το φαινόμενο της νέας αστικότητας: π.χ. είναι σύγχρονα τα κριτήρια που χαρακτηρίζουν ως περιβαλλοντικά δυσμενείς ορισμένες χωρικές παρεμβάσεις, συνετής αύξησης οικοδομικού όγκου σε ημιαστικές/ περιαστικές ή και αστικές περιοχές, που δέχονται ισχυρές πιέσεις αστικοποίησης, πρακτική ευρέως διαδεδομένη, σε χώρες με ισχυρή παράδοση στο σχεδιασμό; Η διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης δημιουργεί προϋποθέσεις εμφάνισης -μη ελέγξιμων- κυμάτων αυθαιρεσίας ή συρρίκνωση ακόμη και εκτροπή ή «μετανάστευση» παραγωγικών δραστηριοτήτων.

Η κοινωνία των πολιτών αξιώνει τομές

Η αυξανόμενη συνειδητοποίηση στους κόλπους των πολιτών, ότι η διατήρηση της πολεοδομικής κρίσης -κύριες εκφάνσεις της οποίας αποτελούν οι συγκρούσεις χρήσεων γης και η χωρική υποβάθμιση, αστική και περιαστική, το δυσμενές κλίμα για επενδύσεις, η δραματική μείωση της ελκυστικότητας, η έξαρση των αυθαιρέτων- ενέχει ένα πολύπλευρο και υψηλό κόστος: με όρους περιβαλλοντικούς, οικονομικούς και κοινωνικούς.

Το δομημένο περιβάλλον της χώρας είναι, με τεχνικούς όρους, αναβαθμίσιμο και τα παθογενή φαινόμενα του χώρου σε ικανό βαθμό αναστρέψιμα, τουλάχιστον σε ορισμένες πτυχές, ο δε σχεδιασμός της ιστορικής εξέλιξης της ελληνικής πόλης, εφικτός. Η Μητροπολιτική Αθήνα του 2004 το απέδειξε.

Η επικείμενη συνταγματική αναθεώρηση προβάλλει ως μοναδική ευκαιρία για την προώθηση των αναγκαίων εκείνων τομών, που θα οδηγήσουν το ανθρωπογενές περιβάλλον/ δομημένο χώρο/ χωροταξική διάθρωση της χώρας, σε τροχιά (επαν)οργάνωσης.

Αναγκαίες μεταρρυθμίσεις

Λαμβάνοντας υπόψη τα επιχειρήματα που συνοπτικά διατυπώθηκαν ανωτέρω, το νέο πλαίσιο θα μπορούσε να περιλαμβάνει τις εξής διατάξεις:

• Αποτελεί υποχρέωση της Πολιτείας να προσδιορίσει/ θεσμοθετήσει ένα πλαίσιο χωρικών κατευθύνσεων και ρυθμίσεων σε επίπεδο Επικράτειας και Περιφερειών που θα ενθυλακώνει τους αποφασιστικούς εκείνους παράγοντες που καθορίζουν την ανάπτυξη του εδάφους: Περιφερειακή πολιτική, Μεταφορές, ΚΑΠ, Περιβάλλον, Ε&Τ, Βιομηχανία, Τουρισμός, Ανταγωνιστικότητα, Ενέργεια, Πολιτισμός, γεωδημογραφική δυναμική, για να αναφερθούν οι σημαντικότερες.

• Αποτελεί υποχρέωση των ΟΤΑ να καθορίσουν τις χρήσεις γης εντός ορίων τους, η δε Πολιτεία να παρέχει τη στήριξή της.

• Ο χρόνος θεσμοθέτησης των Χωρικών Πλαισίων/ Σχεδίων είναι εύλογος, η δε σχεδιαστική διαδικασία συνεχής, προσαρμοζόμενη στα εκάστοτε δεδομένα.

• Η αρμοδιότητα του Χωροταξικού/ Αστικού/ Πολεοδομικού Σχεδιασμού ασκείται σε Εθνικό, Περιφερειακό, Υπερτοπικό( ), Τοπικό επίπεδο -στο πνεύμα της αρχής της επικουρικότητας- για τις αντίστοιχες κλίμακες Προγραμματισμού/ Σχεδιασμού. Θα πρέπει να υπάρχει συστοιχία στα διάφορα επίπεδα.

• Η ρητή αναφορά για απαγόρευση των περαιτέρω νομιμοποιήσεων στην επικείμενη αναθεώρηση του Συντάγματος, θα αποτελούσε ένα ιδιαίτερα σημαντικό βήμα για τη βελτίωση/ αναβάθμιση του δομημένου και περιαστικού/ εξωαστικού χώρου και ενέργεια συμμόρφωσης με το κοινοτικό δίκαιο, όπως αυτό απορρέει από τις Συνθήκες της Ε.Ε., πρωτίστως για την προστασία του περιβάλλοντος.

Ασφαλώς το όλο αντικείμενο είναι ιδιαίτερα σύνθετο. το παρόν κείμενο περιορίζεται σε ορισμένες πρώτες σκέψεις -υπό το πρίσμα μιας σαφώς τεχνικής προσέγγισης- ως έναυσμα για δημόσιο διάλογο. Παραμένει το κεντρικό για τον εξεταζόμενο τομέα ζήτημα: η ανάγκη για δραματική αύξηση της αποδοτικότητας των άμεσα εμπλεκομένων του δημόσιου/ ευρύτερα δημόσιου τομέα, προαπαιτούμενο, ώστε κάθε προσπάθεια επιτελικών αλλαγών για το χώρο, να μην εξαντληθεί σε ρητορική.

Η συγκυρία για ένα μεταρρυθμιστικό πλαίσιο είναι ιστορική: οι κοινωνικές συνθήκες είναι ώριμες, το τεχνικοοικονομικό περιβάλλον κατάλληλο και οι πολίτες επιζητούν λύσεις για ένα βιώσιμο ανθρωπογενές και φυσικό περιβάλλον. Το στοίχημα παραμένει πολιτικό, όπως και τα εύσημα ή οι όποιες ευθύνες που θα καταγράψει η ιστορία.

ΠΑΡΑΠΟΜΠΕΣ

( ) - Ν. 2508/1997: «Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων των οικισμών της χώρας».
- Ν. 2545/1997: «Βιομηχανικές και επιχειρηματικές περιοχές».
- Ν. 2742/1999: «Χωροταξικός σχεδιασμός και αειφόρος ανάπτυξη».
- Ν. 9572/1845/2000: «Τεχνικές προδιαγραφές ΓΠΣ/ ΣΧΟΟΑΠ», τα οποία συμπλήρωσαν το θεσμικό πλαίσιο των χωρικών παρεμβάσεων και η χώρα απέκτησε βάση για τον καθορισμό των χρήσεων γης.
( ) Αυτό μεταφράζεται : π.χ. σε έλεγχο ρυμοτομικών γραμμών σε οικισμούς μεθοριακής περιοχής, από τα κεντρικά γραφεία του ΥΠΕΧΩΔΕ στην Αθήνα.
( ) Υπόθεση 13/83.
( ) Υπόθεση 209 και 213, γνωστή σαν υπόθεση «Nouvelles Frontieres».
( ) Το γεγονός ότι δεν έχει επικυρωθεί από το σύνολο των κρατών μελών δεν αναιρεί την αναγκαιότητα. Άλλωστε η ισχύουσα Συνθήκη της Νίκαιας, για τον εξεταζόμενο τομέα παραμένει ουσιαστικά αμετάβλητη.
( ) Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση ή Διαδημοτικές Συνεργασίες ή Οργανισμοί Ρυθμιστικών Σχεδίων.